Transparence administrative : la France à la traîne des grandes démocraties
Retransciption intégrale du débat du jeudi 18 mai 2006, amphithéâtre Jean-Moulin (locaux de Sciences-Po).
Intervenants :
- Corinne Lepage, présidente de CAP 21, ancienne ministre de l’Environnement, avocate
- Christian Le Roux, directeur de cabinet du Médiateur de la République Jean-Paul Delevoye
- Jean-Pierre Mignard, conseiller du Premier secrétaire du PS, avocat
- Marc-Olivier Baruch, historien, directeur d’études à l’EHESS, spécialiste de l’histoire politique de l’administration
- Ted Stanger, journaliste américain, ancien chef du bureau de Newsweek à Paris
Modérateurs : Paul Moreira, journaliste, co-directeur de la « Campagne Liberté d’Informer » ; Augustin Scalbert, journaliste, coordinateur du projet d’études « Campagne Liberté d’Informer » à Sciences-Po Paris.
Remerciements : Sciences Po Paris
Retranscription par Sophie Delporte
Coordination et organisation : Augustin Scalbert(journaliste), Khalil Aggiouri, Sophie Delporte, Juliette Gribenski, Guillaume Singer et Weijia Wang (étudiants à Sciences Po Paris)
Projection d’extraits de l’enquête « Administration : abus de pouvoir ? », réalisée par Virginie Roëls (Actual Prod, 2005) – Difusé sur CANAL+
Paul Moreira (Moreira, journaliste, co-directeur de la « Campagne Liberté d’Informer ») :
Je voudrais remercier les étudiants de Sciences-Po qui nous ont invités.
L’initiative Libertés d’informer a été lancée il y a maintenant deux ans par un groupe de journalistes et d’avocats, par une pétition de 400 personnes, un appel pour faire évoluer la loi vers quelque chose qui ressemblerait au Freedom of Information Act, la loi sur la liberté d’informer qui est appliquée aux Etats-Unis, maintenant en Angleterre et dans les pays scandinaves.
Nous étions donc contents que les étudiants de Sciences-Po s’enthousiasment pour cette cause : on ne sait jamais, peut-être que dans la salle il y a des futurs ministres et que dans 20 ans ils pourront peut-être faire évoluer la loi ! Nous avons travaillé un peu avec Corinne Lepage à plusieurs reprises. C’est quelqu’un qui se confronte de part sa pratique professionnelle assez souvent à l’opacité de l’administration française et je voulais qu’elle nous raconte comment elle a fini par obtenir ce fameux document derrière lequel Virginie Roels (journaliste auteur du documentaire projeté) a couru si longtemps.
Corinne Lepage (présidente de CAP 21, ancienne ministre de l’Environnement, avocate) :
Merci Paul. D’abord je voudrais dire qu’étant de formation de droit public, je connais bien à ce titre cette maison. J’ai vécu une période antérieure à 1970 pendant laquelle il n’y avait aucun accès aux documents administratifs.
La loi du 17 juillet 1978 a donc en principe ouvert l’accès de tout citoyen de manière très large aux documents administratifs et je dirais que nous avons vécu une période jusqu’à 2002-2003 où, je ne dis pas que les choses étaient très faciles (la France a toujours tiré des pieds par rapport, notamment aux directives communautaires dans le domaine de la santé ou de l’environnement), mais enfin, on allait en progrès.
Et, incontestablement depuis deux ou trois ans, nous nous retrouvons avec une chape de plomb, de la même nature que celle que j’ai connue au milieu des années 70, en particulier au moment du lancement du programme nucléaire en France.
C’est exactement la même chose. Ce qu’il se passe pour les OGM, je vais vous raconter l’histoire, mais je terminerai simplement en vous disant un petit mot de ce qu’il se passe sur le nucléaire avec l’arrestation hier de Stéphane Lhomme (porte-parole du réseau « Sortir du Nucléaire » qui a subi quinze heures de garde à vue, accusé de détenir un document confidentiel défense).
Paul Moreira :
Toujours pour une histoire de documents.
Corinne Lepage :
Toujours pour des histoires de documents et on pourra dire aussi peut-être un mot mais sur la manière dont le secret défense est utilisé dans l’affaire des frégates et on est toujours dans l’actualité. C’est toujours de la même chose dont il s’agit.
C'est-à-dire qu’on part d’une idée qui est juste, c’est de dire qu’un Etat a le droit, dans l’intérêt national, de garder un certain nombre d’informations confidentielles, et je n’ai rien à dire à cela. En revanche, là où je suis scandalisée, c’est quand le secret est utilisé, non pas pour servir l’intérêt national, mais pour desservir l’intérêt national et servir l’intérêt d’un certain nombre de gens. Cela n’est pas acceptable.
Alors, sur cette histoire des OGM, je préside maintenant depuis huit ans une association qui s’appelle le CRII GEN. J’ai monté le CRII GEN en 1998 avec le professeur Gilles-Eric Seralini et Jean-Marie Pelt. C’est un comité d’experts. Ce n’est pas une organisation militante anti-OGM. C’est un comité d’experts que j’ai monté parce que j’étais extrêmement inquiète devant ce que j’avais pu constater, c'est-à-dire une main mise sur l’expertise en matière de génie génétique par les seuls scientifiques qui avaient des liens avec ceux qui avaient un intérêt au développement des OGM.
Les autres n’avaient absolument pas leur place. D’ailleurs les autres étaient très difficiles à trouver, disons les choses comme elles sont. Donc, nous avons avec Gilles-Eric Seralini créé le CRII GEN, qui fonctionne bien, qui a maintenant une assez bonne notoriété communautaire, puisque nous sommes experts de l’Union Européenne, par exemple dans le conflit qui nous a opposé aux Etats-Unis sur l’affaire des OGM. Nous avons consulté pour l’Inde, pour le Maroc, pour la Tunisie, pour la Chine, pour beaucoup de pays.
Donc il y a une vraie reconnaissance de ce que nous avons fait et je dirais que nous sommes très heureux car nous avons fait des petits, c'est-à-dire qu maintenant il y a un certain nombre d’organes en Europe : l’ISIS en Angleterre, une association italienne que nous avons reçu il n’y a pas très longtemps, qui se sont construites un peu sur le même sujet. Gilles-Eric Seralini, qui est un professeur de biologie moléculaire, qui est membre de la commission du génie biomoléculaire (CGB, organisme national), ce qui n’apparaît pas dans l’extrait que vous avez montré, est donc le président du comité scientifique du CRII GEN.
Bien entendu il n’était pas question qu’il fasse bénéficier le CRII GEN des informations dont il a parlées et dont il avait pu avoir connaissance dans le cadre de la CGB puisqu’il a une obligation de confidentialité. Par conséquent, pour que nous puissions nous saisir de ce sujet, il fallait qu’on ait les documents.
D’où la demande que j’ai formulée à l’été 2004 je crois (je ne sais plus bien les dates, mais enfin, peu importe), à la CGB, d’avoir les procès verbaux de la commission du génie biomoléculaire, parce que jusqu’à présent ces procès étaient publics et, du jour au lendemain, plus de procès verbaux ! Et la CGB m’a répondu « On ne vous les donnera pas, c’est couvert par le secret des délibérations du gouvernement ». Alors je leur ai dit que je n’étais pas d’accord et je suis allée à la Commission d’accès des documents administratifs (CADA).
La CADA m’a dit « Secret des délibération du gouvernement, vous rêvez ! Il n’en est pas question. Vous avez le droit, bien entendu, d’accès aux procès verbaux de la CGB, sauf pour les parties qui pourraient être confidentielles ».
Donc, la CGB a bien été obligée de m’envoyer leurs procès verbaux qui avaient été singulièrement écrémés, il y avait même des pages qui étaient franchement blanches. Mais enfin, il restait quand même un certain nombre de choses et, notamment, des références à des études faites sur des rats qui avaient consommé des OGM où la CGB notait des effets « significatifs » en termes statistiques sur les rats qui les avaient consommés.
Donc qu’ai-je fait ? J’ai continué et j’ai dit « Je voudrais avoir les études ». On m’a envoyé d’abord 5.000 pages qui n’avaient strictement aucun intérêt… Enfin si, ça avait de l’intérêt parce que, dans ces 5.000 pages, il y avait notamment toutes les questions que les différents gouvernements européens avaient posées sur le sujet (qui étaient les mêmes que nous nous posions nous-mêmes) et auxquelles on n’avait jamais répondu. Donc ça c’était assez intéressant, mais par contre, d’études sur les rats, nada ! J’ai réécrit en disant « Vous ne m’avez pas envoyé les études ». Alors à ce moment là, on a commencé par m’envoyer une étude sur les vaches.
Paul Moreira :
Ca se rapproche !
Corinne Lepage :
Oui ! Une étude sur quatre vaches. Quatre vaches sur quinze jours, ça fait mourir de rire tout le monde ! Les études sur les vaches c’est deux ans, pas quinze jours. Aucun intérêt quinze jours !
Paul Moreira :
C’est plus gros qu’un rat !
Corinne Lepage :
Voilà. Il faut deux ans pour qu’il y ait des effets… Enfin, plus exactement que ça vaille quelque chose sur le plan scientifique. Là en plus dans cette étude sur quatre malheureuses vaches, il y en a une qui avait crevé en cours de route et on avait continué comme si elle était toujours là. Enfin bref, ils avaient tout faux.
Donc, je leurs ai écrit en disant que je savais que je n’étais qu’une juriste et pas une scientifique, mais que j’avais quand même appris à l’école qu’une vache n’était pas un rat et qu’une étude sur des vaches n’était pas une études sur des rats . A ce moment là on m’a dit « On ne vous les donnera pas ». Je suis donc retournée à la CADA qui m’a dit « Mais vous avez le droit à ces études, dès lors que le premier dossier a été déposé en France. En revanche si le premier dossier n’a pas été déposé en France, vous n’y avez pas droit et c’est l’Etat dans lequel ça a été déposé qui doit le faire. Ou bien demandez à la Commission ».
J’ai donc demandé à la Commission. La Commission m’a dit « Non non ! Voyez avec les Etats ». Donc je suis retournée vers le gouvernement français. Je lui ai demandé les études sur le PT11 et le MON810 qui étaient deux dossiers déposés en France, avec l’avis de la CADA et le gouvernement français m’a dit « Jamais ! ».
Greenpeace Allemagne a fait la même démarche pour le maïs Monsanto, le MON863, qui lui avait été déposé en Allemagne, et la justice allemande fonctionnant un peu mieux que la nôtre, Greenpeace a obtenu cette étude. Cette étude a fait l’objet d’une expertise, d’une contre-expertise effectuée à la demande de Greenpeace par nos soins.
C’est une contre-étude dont je ne peux pas parler aujourd'hui parce que nous l’avons soumise à Science et nous espérons vivement être publiés. Nous avons donc une obligation de confidentialité jusqu’à ce que Science publie. Voilà comment ça s’est passé.
Alors, un dernier point sur le document qu’a sorti Paul et qui est, quand même, un truc absolument formidable. C’est un document que j’ai reçu par Internet, qui montrait que le gouvernement français avait saisi la Commission d’une demande de modification de la disposition de la directive 200118 concernant les OGM, pour demander que l’exemption de secret industriel qui s’attache aux études concernant les effets sur la santé et l’environnement ne soient plus appliqués et que donc, on modifie le texte de manière à ce que le secret industriel s’applique à tout.
Et la justification c’était ce que vous avez dit, c'est-à-dire qu’il ne fallait pas nuire à la position concurrentielle de cette entreprise…
Paul Moreira :
Et ne pas effrayer l’opinion publique…
Corinne Lepage :
« … Et ne pas effrayer l’opinion publique qui pourrait ne pas comprendre ».
Paul Moreira : On a un seul représentant du gouvernement de près ou de loin.
Christian Le Roux (directeur de cabinet du Médiateur de la République Jean-Paul Delevoye) :
Pas du tout.
Paul Moreira :
Vous n’êtes pas du tout membre du gouvernement ? Vous n’êtes pas Médiateur de la République ?
Christian Le Roux :
D’abord, pour mettre les choses au clair : le Médiateur de la République est une autorité indépendante, nommée pour six ans, irrévocable, nommée par le Président de la République en Conseil des ministres, mais irrévocable et non renouvelable, ce qui est une garantie de son indépendance.
Il ne peut être condamné ni pour ses paroles, ni pour ses propos ou ses actes. Le premier d’entre eux a d’ailleurs été Antoine Pinet. Donc je ne peux pas accepter que vous disiez qu’il y a un lien avec le gouvernement. Il n’y a aucun lien avec le gouvernement.
Marc-Olivier Baruch (historien) :
C’est un rouage de l’Etat.
Christian Le Roux :
Ca n’est même pas un rouage de l’Etat, c’est une institution. Nous ne représentons pas l’autorité publique. Le Médiateur de la République peut demander à toute autorité de l’Etat de lui communiquer tous les documents qu’il le souhaite. Il a un pouvoir de contrôle sur l’administration, un pouvoir d’inspection, un pouvoir d’injonction, un pouvoir de sanction.
Ce sont des pouvoirs qui ont été très peu utilisés jusqu’à présent parce que… Je ne veux pas incriminer certains, mais jusqu’à présent, Médiateur de la République c’était plutôt un poste de fin de carrière. Le Médiateur actuel (Jean-Paul Delevoye) a 58 ans et il a l’intention d’utiliser la plénitude des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi.
Et donc, le problème de l’indépendance, c’est plus le problème de l’indépendance vis-à-vis de ses propres idées, de ses propres amitiés politiques. Mais je peux vous dire que le Médiateur actuel n’est complaisant à aucun moment, qu’il s’agisse de la majorité ou de l’opposition, du gouvernement ou des parlementaires.
Augustin Scalbert (modérateur) :
Justement Monsieur Le Roux, vos services, c'est-à-dire les services du Médiateur de la République, sont saisis de plaintes d’abus, plus ou moins justifiées, mais d’abus administratifs en tout genre. On peut tout de même se demander, d’un point de vue strictement éthique ou démocratique, s’il est normal que la santé publique soit subordonnée à l’intérêt industriel.
Christian Le Roux :
Là-dessus je vous répondrai très clairement. Le Médiateur de la République peut être saisi par n’importe quelle personne étant sur le territoire national, en situation régulière ou irrégulière, citoyen ou administré, sur n’importe quel sujet. Et donc, nous avons autorité à demander à n’importe quel ministre d’autoriser ses services de nous communiquer les pièces qui concernent des plaintes qui nous sont transmises.
En dehors du confidentiel défense, ou de la sûreté de l’Etat, nous avons accès à tout. En ce qui concerne les dossiers de Madame Lepage ou les OGM, nous n’avons jamais été saisis de ce type de dossier.
Corinne Lepage :
Non, non. C’est tout à fait exact.
Augustin Scalbert :
Selon votre expérience, est-ce qu’une telle demande, si elle était faite (et elle risque de l’être prochainement), aurait des chances d’aboutir, d’un point de vue strictement juridique, par rapport à la loi française actuelle ?
Christian Le Roux :
Ecoutez. L’article 13 de la loi qui institue le Médiateur de la République limite uniquement au caractère de secret : défense nationale, sûreté de l’Etat ou politique extérieure. Donc, le secret industriel, pour moi, ne me semble pas être un empêchement.
Paul Moreira :
Je crois qu’il faut faire une parenthèse là-dessus, sur l’histoire de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs (CADA), pour ceux qui ne la connaissent pas dans la salle éventuellement.
C’est l’instance de recours à laquelle ont recours la plupart des gens qui se voient refuser l’accès à un document. Ils n’ont généralement pas recours à vos services [du Médiateur de la République]. C’est une instance qui a un rôle uniquement consultatif, qui dépend de Matignon et qui est d’ailleurs logée à Matignon.
Donc il y a toujours ce petit lien organique avec le pouvoir politique. Et de toute façon, ce que nous avons remarqué au cours de nos différentes enquêtes, c’est qu’il y a quand même en France une culture de l’opacité quant à la transmission des documents administratifs très supérieure à celle des pays anglo-saxons ou scandinaves. Au fond c’est une pratique qui n’a pas été modifiée, ni par la gauche, ni par la droite.
Marc-Olivier Baruch (Historien):
Si vous voulez, moi qui ai été fonctionnaire et qui maintenant regarde l’administration comme un entomologiste regarde les insectes, je crois que, comme l’a dit Corinne Lepage tout à l’heure, il y a quand même aussi une question de moyens et de pratiques.
C'est-à-dire que la loi peut être parfaite, peut être très libérale… Et en plus c’est une loi vieillie, c'est-à-dire qu’elle peut être très libérale à un moment et puis la société bouge pour des tas des raisons, notamment des raisons techniques, des raisons de demande sociale, et puis la loi se trouve dépassée…
Mais même une loi dépassée peut demeurer opérante, par exemple les moments historiques sont toujours protégés par la loi de 1913 et ils ne s’écroulent pas tous ! Donc même une loi dépassée, ancienne, ou qui paraît inadaptée, peut être utilisée.
A l’inverse, comme Corinne Lepage nous l’a dit, les choses ont changé il y a 2-3-4 ans, par une volonté directe gouvernementale dans certaines affaires bien particulières auxquelles ont pu penser les uns et les autres en ce moment, mais peut-être aussi par des choses plus générales, par effectivement une évolution. Je pense par exemple au regard et à la place que prennent le droit pénal et les juges par rapport à l’administration.
Il peut y avoir des réactions de frilosité, de rejet, de resserrement, et c’est véritablement le rôle du pouvoir politique de combattre, s’il le veut. S’il ne le veut pas c’est une autre affaire, mais ça devrait être son rôle que de combattre ce type de réactions.
L’exemple le plus caractéristique est celui de la police : si un Ministre de l’intérieur dit à sa police « Allez-y ! Tapez ! Toutes les bavures seront couvertes », la police ne se comporte pas de la même manière que si on lui dit « Attention ! J’ai créé une commission de déontologie et cette commission c’est pas juste pour faire joli, ça fera quelque chose et on sanctionnera les bavures ». Donc vous voyez, il faut regarder la question des moyens, la question des pratiques effectives et pas seulement de la loi.
Et donc, si effectivement le Médiateur a toute une série de pouvoirs, c’est comme si on disait, comme l’exergue le Canard Enchaîné, « la liberté d’expression ne s’use que si on ne s’en sert pas ». Là c’est pareil : s’il y a des pouvoirs qui pourraient être mis en œuvre et qui ont vocation à l’être, pourquoi pas ? Mais, si vous voulez, je crois qu’il faut vraiment bien articuler la loi, les pratiques et les moyens.
Paul Moreira :
Maître Mignard, vous êtes chargé de mission auprès du premier secrétaire du PS. Je crois que vous êtes plus spécialisé sur les médias, la question des médias…
Jean-Pierre Mignard (Avocat, chargé de mission auprès du premier secrétaire du PS) :
Oui, sur la question des médias, mais enfin, je vais répondre sur la question gauche-droite.
Je pense que les intentions ne sont pas forcément en cause, même si, pardonnez-moi, mais puisqu’on me présente sur une partie de l’échiquier politique, j’ai la faiblesse de penser (mais vous allez me conspuer tout de suite) que la gauche a quelques fois des comportements plus sensibles aux droits et aux libertés quelques fois que la droite, qui a une vision plus pessimiste et autoritaire.
Mais je dois vous dire que j’ai, pendant quatre mois, défendu le journal Le Monde et Edwy Plenel contre une pratique d’écoutes téléphoniques qui avait été purement et simplement organisée par le Président de la République membre du parti socialiste, de mon parti, ce qui m’amène à relativiser mon propos et à être très humble.
Donc je pense que n’importe quel pouvoir politique, même en démocratie, a tendance effectivement à confiner, comme la mer use les falaises ou reprend la plage, à recréer du secret. Nous avons des fichiers centraux de la police non-accessibles.
Nous avons une pratique du secret défense : je l’ai connue avec les écoutes téléphoniques et je la reconnais aujourd'hui dans l’affaire Clearstream. Nous avons une pratique du secret de l’instruction : quand on voit d’où vient de secret de l’instruction en procédure pénale, on peut en effet s’interroger…
Je suis frappé notamment qu’on ouvre une information judiciaire sur la violation du secret de l’instruction alors que presque tout a été publié et qu’aujourd'hui, le Code de procédure pénale a la particularité de laisser à la défense le droit de violer, le droit de rendre public l’information lorsque nécessité pour elle s’impose.
Les parties civiles ne sont pas tenues au secret de l’instruction, le procureur de la République peut communiquer dans l’intérêt de l’instruction et même le juge d’instruction peut à son tour faire des communiqués. Si vous voyez que ces quatre-là ont la possibilité de parler de l’instruction, on se demande ce qu’est le secret de l’instruction et, néanmoins on ouvre une information judiciaire dont on voit bien qu’elle a une fonction symbolique, une fonction qui consiste uniquement à faire peur.
Et donc, on a la pire des choses. C'est-à-dire qu’on a une publicité en dentelle, en charpie, manipulée, alors qu’en effet il vaudrait mieux avoir une transparence organisée. On a sur ce point, en effet, une question. J’écoutais Corinne (Lepage) et je lui posais la question « Mais alors, quoi faire ? ».
C’est vrai, on a les juges. Mais la grande question qu’il faut poser aux partis politiques et qu’il faut poser à un pays qui a une méfiance instinctive et historique vis-à-vis des juges, c'est-à-dire vis-à-vis du droit, vis-à-vis d’une instance d’intervention vis-à-vis du pouvoir politique ou des décisions de l’administration : c’est quelle place accordons-nous aux contraintes ?
Quelle place accordons-nous au droit ? Quelle place accordons-nous aux juges ? Dès que dans ce pays les juges prennent un peu trop d’importance, on nous dit qu’il y a un putch judiciaire. Je pense que, la droite ou la gauche, la vraie question pour la France c’est le droit des citoyens, la loi qui autorise (mais même la loi qui autorise n’empêchera pas ces politiques de confinement), et puis un espace judiciaire qui soit un espace de conflit, de contradiction, de débat et, par voie de conséquence, de liberté.
Paul Moreira :
Là on est en plein dans l’actualité, parce qu’effectivement, une des victimes collatérales de l’affaire Clearstream, c’est en train d’être le juge Renaud Van Ruyn Beck, dont on sait qu’il est parmi les types les plus droits de la magistrature française.
Il y a également toute la question du secret de l’instruction. Sur ce sujet, je voulais passer la parole à Ted Stanger, qui va me corriger si je me trompe mais, aux Etats-Unis, à part les procès sensibles, du type Michael Jackson et l’histoire de pédophilie, où il y a ce qu’on appelle un « gag order », c'est-à-dire une impossibilité d’avoir accès aux pièces du dossier d’instruction, elles sont quasiment publiques et consultables sur Internet dans beaucoup de procès. C'est-à-dire qu’il n’y a pas cette possibilité de manipulation qui existe en France par diverses parties du dossier.
Ted Stanger (journaliste américain, ancien chef du bureau de Newsweek à Paris) :
Oui, mais j’espère qu’on ne va pas me demander de comparer le système judiciaire des Etats-Unis avec celui de la France.
Paul Moreira :
Non, non. Juste la transparence des pièces.
Ted Stanger :
C'est vrai qu’il y a beaucoup de différences. Nous avons le respect des juges et, d’ailleurs, la réforme souvent vient très souvent des juges. Malheureusement, dans quelques cas aussi, l’élection d’un Président des Etats-Unis peut venir par les juges, comme on l’a vu en l’an 2000. Mais ça c’est autre chose.
Mais je voulais aussi dire, en voyant ce reportage, qui était très bien, que j’ai beaucoup aimé… Je défends les OGM, mais je ne défends pas du tout une administration qui cache des tests sur ces pauvres rats (à qui on n’a pas demandé leur avis) et je dis ça en tant qu’ancien journaliste américain.
Effectivement, la loi Freedom of Information Act (FOIA) joue un rôle assez important aux Etats-Unis, mais c’est une loi qui est assez mollement appliquée, même dans une démocratie où il y a une certaine valeur de l’ouverture, de la transparence.
Par contre, je me pose la question si vous les Français vous méritez une telle loi ! Pour la raison suivante : vous êtes encore très attachés au non-dit, au secret. C’est une valeur dans votre République de ténèbres et de secrets ! Regardez seulement la couverture des hebdomadaires : c’est les francs-maçons ! Le seul concret dans votre pays c’est le prix du mètre carré par arrondissement ! A part ça, tout est secret et vous adorez ça ! C’est dans votre culture !
Bon, vous êtes là, peut-être, un petit noyau dur, mais très minoritaire ! La plupart d’entre vous ne tiennent pas du tout à savoir, ils ne veulent pas savoir ! Sans parler des administrations qui sont les plus réticentes à se plier aux lois ! En plus, j’en ai marre d’entendre parler des lois en France, parce qu’il y a des lois qui ne sont que des souhaits ! Vous avez des centaines de lois, peut-être même des milliers, qui ne sont que des souhaits.
Vous savez très bien qu’on peut fumer dans la gare du Nord, personne ne va vous donner un PV, mais c’est une loi ! Alors nous sommes en train ici de discuter d’une loi qui existe pour faire blablabla… Je n’y crois pas du tout ! Il faut se rendre à la réalité et la réalité c’est que vous n’êtes pas prêts. Vous n’êtes pas prêts pour la transparence publique, hélas !
Paul Moreira :
On va voir un autre extrait du même documentaire sur la transparence administrative où on va s’apercevoir qu’aux Etats-Unis, notamment le Freedom Of Information Act, cette loi sur la liberté d’informer, fait l’objet d’un véritable combat entre l’administration Bush, qui aimerait bien revenir sur un certain nombre d’acquis.
C’est une loi qui a permis l’existence d’un journalisme d’investigation aux Etats-Unis, fondé sur autre chose que des documents passés au cours d’un repas entre un avocat, un fonctionnaire et un journaliste et qui, au fond, établit des règles du jeu un peu carrées.
C'est-à-dire que quand vous demandez aux Etats-Unis (je vous dis ça parce que nous aussi nous l’avons fait) d’avoir le dossier CIA de tel ou tel type qu’on a dans un dossier, nous avons, nous journalistes français, par enveloppe kraft dans un délai d’à peu près un mois et demi, un certain nombre de photocopies émanant de la CIA, du FBI, de toutes les agences fédérales, qui doivent (et là on est quand même dans le cœur du sujet et pas dans des extrapolations idéologiques) par droit et par loi vous transmettre le document.
Et, il y a, bien sûr, des exceptions, les exceptions étant si la transmission de ce document « met en danger la sécurité de l’Etat », évidemment…
Marc-Olivier Baruch :
Ou de la personne.
Paul Moreira :
Ou de la personne. Il y a 9 exceptions mais je n’en cite qu’une parce que c’est la plus large. « Met en danger la sécurité de l’Etat ». Les exceptions françaises à la loi de 1978 sont très intéressantes car elles commencent toutes par « si la transmission de ce document met en danger le secret concernant la sûreté de l’Etat ».
Donc, en France c’est la mise en danger du secret qui est sanctionnée par l’exception et pas, la sûreté de l’Etat. Evidemment, par définition, un travail de transparence citoyenne va mettre en danger le secret. Normalement c’est fait pour ça. C’est un contre-pouvoir citoyen qui devrait pouvoir permettre d’équilibrer un peu les choses.
Il y a une partie du reportage qu’on ne vous montre pas, mais par exemple, en Suède, si vous le souhaitez (c’est une scène horrible, c’est pour cela qu’on ne l’a pas montrée !), vous pouvez aller tous les jours, tous les matins dans une mairie ou un ministère et demander d’avoir la note de frais du repas du ministre ou du maire de la veille. Vous saurez combien de bières il a bu, avec qui il a mangé, pour combien, etc. C’est une scène trop horrible pour des Français, donc on s’est dit qu’on allait passer des choses plus regardables !
Nous, en tant que journalistes, à force d’être en contact avec des réalités nationales extrêmement différentes, nous avons été percutés par cet énorme fossé entre des pays, certes d’une tradition anglo-saxonne, protestante, transparence, morale, éthique etc… Mais tout de même, je n’ai pas l’impression que la France soit la Colombie du cartel de Medellín.
Augustin Scalbert (modérateur) :
J’ajouterai, Paul, que le coup des notes de frais, ça peut paraître très anecdotique, le fait de savoir qu’un ministre lors d’un cocktail a bu 3 bières, etc. Mais ça donne une idée de contrôle et de responsabilités. S’il y avait une telle transparence en France, peut-être que les ministres, nos gouvernants en général, seraient moins tentés par certains abus, comme ça s’est vu dans certaines mairies, pas très loin d’ici par exemple…
Marc-Olivier Baruch (historien) :
Là-dessus je suis d’accord avec Ted Stanger. Je crois qu’effectivement, en France, il y a une énorme tolérance. On dit « Il est malin celui-là ! Il sait se débrouiller, on lui a payé tous ses déjeuners ». Regardez : un Président de la République, une fois mort, à son enterrement il y a sa femme et sa deuxième femme. Dans la plupart des pays les gens auraient été surpris.
Je pense que, en France, par rapport à ce côté franchouillard (d’ailleurs « franchouillard » ça doit venir un peu de « français » aussi), il y a cette espèce de tolérance « il sait vivre », « après tout, il aurait tord de ce gêner ». Alors peut-être, effectivement, dans un monde vertueux, avec des dirigeants vertueux, qui ne vivraient que pour l’intérêt public et par l’intérêt public, les choses choqueraient. Je pense que ces choses choquaient.
Il y a cette fameuse anecdote, quand le Général de Gaulle invitait ses petits-enfants à l’Elysée, il allait ensuite envoyer son secrétaire régler la note à 18,26 francs le déjeuner… Ca ne se fait plus tellement. Je crois que les choses ont changé, les mœurs ont changé. Il n’y a pas lieu de s’en réjouir, mais je ne suis pas tellement sûr que l’affichage…
Augustin Scalbert :
C’est justement l’objet de ce combat.
Corinne Lepage (présidente de CAP 21, ancienne ministre de l’Environnement, avocate) :
Je voudrais répondre à Marc-Olivier Baruch sur ce point. Je ne suis pas du tout d’accord. Je suis très choquée de ces comportements-là. Pourtant j’ai une culture franco-française. J’ai une conception de l’Etat qui est extrêmement rigoureuse et je trouve qu’il y a quand même de plus en plus de Français qui sont excédés par ces comportements.
Je crois qu’il y a un vrai ras-le-bol. C’est vrai qu’il y a eu beaucoup de tolérance, d’admission de toute une série de choses, mais là, on est arrivée à un tel niveau que je crois qu’on ne peut plus se regarder dans une glace. Très franchement, je pense que nous allons avoir un véritable mouvement de balancier parce que ça n’est plus possible.
Paul Moreira :
Malheureusement, le vote pour le Front National indique quelque chose dans ce sens-là. Le côté « tous pourris » très regrettable est aussi attaché à une dictature de l’opacité.
Corinne Lepage :
Oui bien sûr.
Christian Le Roux (directeur de cabinet du Médiateur de la République Jean-Paul Delevoye) :
Je suis tout à fait d’accord avec Madame Lepage et je donnerai 2 exemples.
Jean-Paul Delevoye, quand il était président de l’association des maires de France (la plus grosse association de France avec 36000 communes, moitié droite, moitié gauche, donc consensus total), le trésorier de l’association s’appelait Michel Charasse. Quand il est arrivé à la tête de cette association, il n’y avait aucun bilan, aucun budget de publiés. Du jour au lendemain il l’a fait faire et, à chaque congrès des maires de France au mois de novembre, vous avez tous les chiffres, qui sont en toute transparence.
Deuxième exemple. Jean-Paul Delevoye est Médiateur de la République. Dans le rapport 2004, premier rapport qu’il a remis au Parlement, vous avez la totalité des chiffres du budget de la Médiature. C’est la première fois en 30 ans que cela s’était fait, les prédécesseurs partant du principe que « indépendance » voulait dire qu’ils pouvaient faire tout ce qu’ils voulaient du budget qu’ils avaient. Nous avons publié les chiffres et vous avez les chiffres dans le budget 2005.
Je suis tout à fait d’accord avec Madame Lepage : à partir du moment où il y a utilisation de l’argent public, il y a responsabilité du responsable public et il doit être transparent sur l’utilisation de l’argent public.
Augustin Scalbert :
C’est un bon exemple de transparence. On espère qu’il sera suivi. En attendant nous allons voir en quoi le FOIA américain peut être un mécanisme de contre-pouvoir avec le second extrait du film.
Paul Moreira :
Ce n’est pas uniquement ça. Il y a deux parties. C’est une comparaison entre la France et les Etats-Unis. Il y a une première partie sur les deux archivistes français parisiens qui ont transmis la liste des noms des Algériens qui ont été lancés à la Seine le 17 octobre 1961. C’est suivi par un autre extrait sur le fonctionnement du Freedom of Information Act aux Etats-Unis.
Paul Moreira :
Enorme différence de traitement entre la France et les Etats-Unis. Mais on l’a vu avec les Etats-Unis, avec une histoire qui n’est pas simple dans l’accès aux documents administratifs.
Je voulais poser une question à Me Mignard : est-ce qu’il verrait, en tant que personnalité impliquée dans la politique de ce pays, une évolution dans le sens de plus de transparence, dans le sens d’une loi plus effective ?
Augustin Scalbert :
On peut peut-être rappeler que les différentes lois sur la transparence administrative, les 3 exemples qu’on cite le plus souvent, c’est la Suède, votée en 1776, donc on ne sait pas sous quelle forme de gouvernement c’était ; aux Etats-Unis c’était démocrate ; et en Grande Bretagne aussi c’était un gouvernement travailliste. Alors, étant en pleine campagne présidentielle, y aurait-il dans les cartons de la gauche un projet de ce genre-là ?
Jean-Pierre Mignard (conseiller du Premier secrétaire du PS, avocat) :
Honnêtement, la gauche aujourd'hui réfléchit plus sur des questions de réforme institutionnelle, c'est-à-dire de répartition des pouvoirs entre l’exécutif, le législatif… Et le judiciaire assez peu ! Je dois dire que sur ce point, on a assez peu progressé, alors que c’est la question la plus importante.
Je crois que néanmoins, le prochain gouvernement, quel qu’il soit (je préférerais qu’il soit de gauche), sera contraint de faire face à une crise, qui n’est peut-être pas celle du tempérament français, qui est (nous avons une construction d’Etat en France) celle d’un Etat à la fois paternaliste et autoritaire, dans ses versions monarchiques, républicaines ou impériales, dans un pays profondément rural, très largement rural, qui était un pays considéré comme inapte précisément du fait de sa culture rurale à pouvoir affronter la vérité de ce qu’il fallait lui cacher, au nom de ce que l’on considérait comme étant son bien. Mais un Etat autoritaire et largement aussi impérial dans les formes historiques qu’il a eues, et sur ce point aussi la France n’est pas la seule.
Deuxièmement, et ça c’est une caractéristique que les Américains connaissent bien puisque, quand Tocqueville parle de la société américaine et qu’il parle de la société française, ce qui l’étonne c’est précisément la culture du contrat, la place du juge et la place des libertés, qu’il appelle les associations communales.
Ce qui est très important en France, et je dirai que le bon gouvernement, ce n’est pas le bon gouvernement qui fera de bonnes lois, c’est le gouvernement qui respectera le plus l’autonomie de la société et les droits des personnes. Je ne crois pas au bon gouvernement providence et je ne pense pas qu’un gouvernement de gauche serait un bon gouvernement. Je pense que ça serait un meilleur gouvernement si, avec un peu d’humilité, il laissait à la société prendre l’autonomie qui est la sienne, aux citoyens les droits qui sont les leurs et aux juges, c'est-à-dire à des médiateurs, la possibilité et donc les moyens de s’opposer à des décisions discrétionnaires des pouvoirs, ou qui ne seraient pas conformes à la loi. Je crois que c’est ça. Alors, c’est ce qui est en train de changer.
Regardez le nombre des avocats : on est passé en un quart de siècle de 15.000 à 60.000 avocats. S’il y a une augmentation du nombre d’avocats, c’est aussi parce qu’il y a une augmentation de demande de droit. Le nombre des juges n’a pas forcément progressé, mais je crois qu’aujourd'hui, une des grandes crises de la société française c’est que la demande de droit de nos concitoyens, et tout simplement des personnes (parce qu’il n’y a pas que des citoyens qui sont demandeurs de droit), est tellement forte que je pense que l’Etat va être obligé de trouver un nouveau compromis avec elle.
Ca suppose, en effet, que le personnel politique ne soit plus le seul à pouvoir y répondre. Le droit, les citoyens, les juges : c’est à mon avis l’épanouissement démocratique de la société française. Ce qu’auront peut-être de mieux à faire les gens de gauche, c’est regarder, dire que c’est un bien, laisser faire et organiser le mieux qu’ils pourront. S’incliner.
Paul Moreira :
Monsieur Baruch, vous êtes historien, vous avez beaucoup travaillé sur ces périodes de troubles de notre histoire, l’occupation, etc.
Alors, quand vous voyez l’énorme différence entre la France, où vous avez deux archivistes qui sortent du bois, qui ont le malheur d’aller témoigner pour dire « Effectivement, ce que dit cet historien est exact, nous n’avons pas le droit de sortir les documents mais nous avons vu les listes des gens qui ont été tués, etc. » et qui sont sanctionnés ! Je pense que, s’il n’y avait pas eu ce film, la petite dame, Brigitte Lainé serait toujours au placard. C’est complètement kafkaïen.
Et les Etats-Unis où vous pouvez (ce n’est pas que je sois d’un pro-américanisme fiévreux) demander, en gros, n’importe quel dossier à n’importe quelle agence fédérale.
Qu’est-ce que ça vous fait de voir cette énorme différence ?
Marc-Olivier Baruch (historien, directeur d’études à l’EHESS, spécialiste de l’histoire politique de l’administration) :
Il se trouve que je suis peut-être le seul à avoir une vision pessimiste des choses et de la nature humaine.
Moi aussi j’ai été témoin au procès Papon, et comme c’était très médiatisé, je n’ai pas été sanctionné, au contraire, on m’a donné l’ordre national du mérite. Je crois, qu’effectivement, il y a une question très forte de pratiques.
Le monde des archives est un monde qui est extrêmement cloisonné et refermé sur lui-même. Parce que le Ministre de la culture de droite, puis de gauche, puis de droite, s’en contrefout (si vous me permettez l’expression).
Et quand Monsieur Jospin a dit en 1997 « La question des archives est extrêmement importante. Elle va être réglée, elle va faire l’objet d’une loi », cinq ans plus tard il avait quitté le gouvernement. Ses deux ministres successifs de la culture, et ce n’est pas faute d’avoir essayé, notamment Catherine Trautman a essayé de faire avancer cette loi sur les archives qui n’a pas bougé d’un iota. Il n’y a pas un centime pour les archives, donc je pense que la pratique dans ce pays, c’est vraiment une question de politique.
Et je ne suis pas tout à fait d’accord quand on dit que les lois n’y changeront rien… J’ai travaillé au Ministère de la culture et en 1993, Monsieur Balladur étant Premier ministre, nous a demandé de réfléchir à une modernisation de la loi sur les archives qui avait l’époque quatorze ans. La loi sur les archives date de 1979, elle a maintenant quelques années de plus et elle n’a toujours pas bougé.
J’ai été hier sur le site du Ministère de la culture, il y a une entrée qui s’appelle « modification de la loi sur les archives », et voilà ce qu’on lit : « projet de loi sur la société d’information, ce texte a été présenté en Conseil des ministres le 13 juin 2001 et constitue une nouvelle étape dans la mise en œuvre, etc ». La page n’a pas été modifiée depuis juin 2001, donc…
Je suis un tout petit peu moins optimiste sur le juge, parce que vous savez, notamment si vous fréquentez Sciences-Po ou si vous êtes en Droit, qu’en France il y a une double dualité, un double ordre de juridiction : le juge judiciaire et le juge administratif.
Que le juge administratif (et Tocqueville s’en étonnait déjà) est très proche de la classe dite « active », des postes les plus éminents. Le Conseil d’Etat a son histoire, faite de pages glorieuses et de pages pudiquement dites « sombres ».
Mais, lorsque peu après le procès Papon il y a eu un peu toutes ces vagues de repentances à répétition sur lesquelles on peut revenir, le Conseil d’Etat a fermement tenu sur ce qu’on appelle la doctrine Bouffandeau, c'est-à-dire ce qu’il a dit 1948 : « Nous avons toujours et de tout temps protégé les libertés, y compris entre 40 et 44 ». Donc, des libertés protégées comme ça, non merci ! C’est un problème immense, mais qui est considéré comme réglé par la doctrine.
Paul Moreira :
Juste avant de repasser la parole, je voulais dire que la CADA (Commission d’accès aux documents administratifs), lors de son 25ème anniversaire a organisé un colloque, où un des membres de la commission, un historien qui s’appelle Antoine Prost, a dit de manière très claire lors de son intervention qu’il y avait deux types de documents ou de périodes historiques qui posaient un problème dans la transmission des documents administratifs. Il s’agissait de ceux qui avaient été émis pendant l’occupation et pendant la guerre d’Algérie. Notamment pour ne pas risquer de causer préjudice à des gens qui sont encore vivants ou à leur famille. Les faits prouvent que sur cette période-là les documents sont très difficiles à obtenir.
Jean-Pierre Mignard (conseiller du Premier secrétaire du PS, avocat) :
Je pense qu’on se tromperait si on évoquait ces questions comme étant des questions de droit, intemporelles, qui se poseraient à n’importe quel pays, à n’importe quel moment de son histoire.
Nous connaissons ces choses qui peuvent nous apparaître barbares, mais sur lesquelles je ne suis pas non plus un niais, un optimiste, qui considérerait que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes… Je ne crois pas du tout à cela.
La question des archives que vous connaissez vous [Marc-Olivier Baruch], particulièrement bien, est tout à fait capitale. Et je crois que ça n’est pas par un défaut des lois, une légèreté des juges, ou même un défaut de demande des citoyens que l’on n’a pas ouvert les archives.
Regardez, un chiffre : un policier, un même policier, dans sa carrière, pouvait avoir 20 ans en juillet 1942 lors de la rafle des Juifs à Paris, il pouvait avoir 39 ans lors des manifestations réprimées du 17 octobre 1961 et il pouvait avoir 46 ans (et certainement qu’à ce moment-là il devait même diriger les charges) en 1968 dans les barricades de la rue Gay-Lussac. Le même policier !
Quand nous parlons d’histoire nous avons toujours l’impression de parler sub speciae eternitatis, comme si tout était très loin. Non ! Si j’ouvre les archives, c’est une décision politique que veut dire « je vais savoir qui je suis », « je veux savoir qui je suis », « je veux connaître mon histoire », « je veux me regarder en face » et « je veux savoir si je suis un pays porteur du flambeau universel de la liberté et du Droit, ce qui est sans doute vrai, et je veux savoir si je suis aussi un pays prédateur et monstrueux, ce qui est aussi vrai ». Voilà la vérité française !
Et voilà pourquoi, à mon avis, nous ne pouvons pas réfléchir à l’ensemble de ces questions si nous ne replaçons pas ça dans une histoire tragique qui est, en effet, assez difficilement assumée.
Marc-Olivier Baruch :
Elles étaient plus ouvertes il y a 10 ans qu’aujourd'hui, les archives. Alors de temps en temps, effectivement, ça se referme.
Paul Moreira :
Juste une petite question technique à Ted Stanger. Est-ce qu’en tant que journaliste vous l’utilisiez souvent, le Freedom of Information Act ?
Ted Stanger (journaliste américain, ancien chef du bureau de Newsweek à Paris) :
Non et je vais vous dire pourquoi. J’ai essayé. J’étais reporter local, comme on dit chez nous, à Miami, pour le Herald Miami, un grand canard de province.
J’avais une enquête à faire et je savais qu’une trentaine de banques qui s’étaient spécialisées dans les prêts immobiliers (on appelle ça savings and loans aux Etats-Unis) discriminaient la population noire. Elles ne prêtaient pas d’argent dans les quartiers noirs. On appelle ça red lining chez nous.
Pour faire cette enquête j’aurais pu passer par la loi FOI, mais je ne l’ai pas fait parce qu’il y a des lenteurs incroyables et un journaliste lambda travaille du jour au lendemain, il lui faut faire des choses très rapides, dans la semaine. On n’a pas trois ou quatre mois pour attendre les infos de Washington.
Alors qu’est-ce que j’ai fait ? Avec ma Coccinelle de l’époque, sans climatisation et alors qu’il fait 40° à l’ombre à Miami, je suis allé dans une trentaine de banques exiger les documents, parce qu’ils sont sensés donner un document à n’importe qui. C’était dur mais je l’ai eu en une semaine ! J’ai failli en crever ! C’était plus facile que le FOIA. Mais c’est vrai qu’il y a aussi des succès.
Je voudrais par contre atténuer l’effet positif de cette loi parce qu’elle très souvent appliquée très mollement. Ca dépend des administrations. Ca a été signé par le président Johnson en 1966 contre son gré, sans cérémonie. Il l’a fait dans son ranch au Texas (Bush n’était pas le seul à avoir un ranch au Texas) et sans véritable enthousiasme du côté du parti démocrate.
Et les administrations n’aiment pas cette loi. Elles n’aiment pas du tout ça : ça coûte cher, elles doivent payer ça souvent sur leur budget, donc elles font payer un maximum à celui qui demande.
Depuis 1966, il y a eu à peu près 2,2 millions de demandes satisfaites, enfin plus ou moins satisfaites. Ca peut parfois coûter dans les milliers de dollars, ça dépend du nombre de papiers, il faut payer la personne qui fait les photocopies, donc c’est très inégal.
Ca marche beaucoup mieux sur le plan local parce qu’après 1966 beaucoup d’Etats ont fait leur propre loi. En Floride, par exemple, nous avons eu la Sunshine Law, qui interdisait à deux élus de se rencontrer. Moi, j’ai fait une fois un article sur deux élus qui jouaient au golf ensemble. Et bien, ils ont perdu les élections par la suite.
Quand on se rencontre sans le public, c’est une réunion d’élus sans la présence du public et c’est tout à fait illégal. J’avais aussi le droit de demander n’importe quel document à n’importe quel bureau de l’administration de l’Etat de Floride à n’importe quel moment. Par contre, il faut savoir ce que vous voulez et on est pas toujours au courant de ce qui est disponible. Ca reste donc un droit assez théorique, mais ça marche bien sur le plan local.
Mais j’ai tout de même de l’espoir, car, étatisés comme vous l’êtes, je pense que vous avez la possibilité de vous servir de cet Etat qui est si un merveilleux outil, pour faire un jour une loi qui soit vraiment très hermétique et qui marche bien, qui soit appliquée (ce qui serait un miracle !). Mon espoir se fonde sur Internet. On a vu qu’avec l’INA, qui a un tout petit peu ouvert la porte, les gens étaient ravis. L’INA a été submergée de requêtes les premiers jours.
Je pense donc que c’est également faisable avec la très grande bibliothèque virtuelle qui est en train de se faire, grâce à deux jeunes de Google qui ont eu l’idée les premiers. Jacques Chirac a ensuite reconnu que c’était une bonne idée et il a demandé à l’administration de faire quelque chose (ils n’ont donc pas eu l’idée originale). Je pense que toute cette pression-là va devenir de plus en plus importante dans les années à venir. Il faut d’abord que les vieux comme nous crèvent !
Paul Moreira :
Ca se fera !
Jean-Pierre Mignard (conseiller du Premier secrétaire du PS, avocat) :
Permettez-moi de tempérer un peu l’enthousiasme, Monsieur Stanger, que ce soit pour les Etats-Unis ou pour nous, je voudrais tout de même insister sur l’influence considérable des législations antiterroristes, sur notamment le notion de « secret », sur la protection de la vie privée et sur les données personnelles. Sur ce point, pardonnez-moi, mais l’Amérique est d’avant-garde.
Paul Moreira :
Je pense qu’on devrait poursuivre ce débat, mais si la salle a des questions à poser, il y a un micro qui peut tourner.
Augustin Scalbert :
On va passer la parole à Virginie Roëls qui est la journaliste qui a fait l’enquête que nous venons de voir.
Virginie Roëls (journaliste) :
Monsieur le Médiateur de la République, je me pose une énorme question suite à l’enquête que j’ai réalisée. Vous dîtes que vous avez accès à la plupart des documents administratifs, excepté les documents classés « secret défense » et « confidentiel secret défense ».
Est-ce que cela veut dire que si moi demain je vous demande ce document vous pouvez, d’une part, me le transmettre, et d’autre part, est-ce que si l’on vous refuse ce document vous avez des moyens de l’exiger, c'est-à-dire des moyens de perquisition ?
Monsieur le représentant du parti socialiste, sans vouloir citer l’enquête que j’ai réalisée, la plupart des mairies et la plupart des représentants, que cela soit dans les ministères, et à tous les niveaux de l’administration, ignoraient l’existence de cette loi (et je parle de maires, que je ne vais pas citer), et donc par conséquent n’ont mis en place aucun dispositif pour l’accueil de citoyens, non-journalistes, qui voudraient avoir accès à l’information.
Et enfin, en France, l’un des arguments de refus de donner l’accès à un document qui revient toujours, c’est qu’à partir du moment où une personne est nommément citée, il y a protection de la vie privée. Et donc tous les documents sont refusés par rapport à cet argument. Et je ne sais pas si aux Etats-Unis le même argument est utilisé, ou si le nom est « caviardé »…
Christian Le Roux (directeur de cabinet du Médiateur de la République Jean-Paul Delevoye) :
Toute personne sur le territoire national, qui a un conflit avec une administration, administration au sens large (administration d’Etat, collectivité locale, administration territoriale, et également tout ce qui détenteur de service public comme La Poste, la SNCF, etc.), peut nous saisir.
Mais avant de nous saisir il faut qu’il ait déjà eu un premier refus. Une fois qu’il y a eu un premier refus et que la procédure est enclenchée, nous pouvons intervenir. Nous pouvons avoir accès à tous les documents : aucun maire, aucun préfet, aucun ministre, ne peut nous refuser un document administratif. Ensuite c’est à nous de l’étudier et on voit avec les parties ce que l’on fait de ce document.
Si on nous les refuse, le Médiateur a un pouvoir d’inspection, un pouvoir de contrôle, un pouvoir d’injonction (utilisé pour la première fois depuis 1973 il y a un an) et un pouvoir de sanction. En ce qui concerne le pouvoir d’inspection, nous sommes allés à l’administration d’Etat civil de Nantes, pour voir le fonctionnement de cette administration. Cela ne s’était jamais fait et nous y sommes allés avec des journalistes. Nous sommes allés au Centre de recouvrement automatique des amendes à Rennes, ainsi qu’au Centre de recouvrement manuel. Au Centre de recouvrement automatique de Rennes, nous y sommes allés avec un journaliste du Parisien. Cela ne s’était jamais fait.
Nous sommes allés il y a quinze jours à Ecully, visiter le Centre de la Police nationale et de la Gendarmerie des fichiers STIC et JUDEX. Peu de gens savent ce que c’est. STIC et JUDEX, ce sont des fichiers des mains courantes. Nous sommes tous fichés dans ces fichiers-là. Ce sont, en fait, des casiers judiciaires déguisés et qui n’ont aucune existence légale. Le Médiateur de la République y est allé (il est indépendant) avec des journalistes.
Nous sommes en train de voir avec la Chancellerie, comment faire en sorte que ces fichiers puissent avoir un jour une existence légale. Car, à partir du moment où vous voulez, par exemple, avoir une profession réglementée (gardien de prison, agent de surveillance, gardien de police municipale, etc.), si votre nom est cité dans l’un de ces fichiers vous ne pouvez pas avoir l’un de ces métiers. Et vous ne pouvez même pas avoir accès à ces fichiers et vous ne savez même pas si vous êtes cité dans l’un de ces fichiers.
Donc voilà l’exemple type d’inspection que nous faisons. Il est clair qu’aujourd'hui nous sommes dans une certaine logique. Le Médiateur de la République c’est à l’origine l’ombudsman suédois, dans les années 1700 et quelques. Il y a des Médiateurs dans tous les pays. Nous, en France, on en a un qui a l’intention d’utiliser la totalité de ses pouvoirs : c’est 60.000 dossiers par an pour 300 personnes en province et 100 personnes à Paris qui y travaillent.
Tout à l’heure le représentant de Monsieur Hollande le disait et je l’ai relevé : nous sommes dans une société où nos concitoyens ignorent la loi. Nul n’est sensé ignorer la loi mais tout le monde l’ignore. C’est ce que nous avons mis dans le rapport 2005 : 50% des dossiers qui nous sont transmis, ce sont des personnes qui viennent nous demander la bonne question, au bon endroit et à la bonne personne. Ils ignorent totalement la loi : nos concitoyens ne savent pas à qui s’adresser.
Premier problème : on a trop de lois qui s’empilent et qui sont inaccessibles. Deuxième problème (et là je ne vais peut-être pas faire plaisir aux avocats) : on s’aperçoit de plus en plus que c’est celui qui est riche, qui a du temps et qui a des avocats qui gagne ; alors que celui qui est pauvre, qui n’a pas de temps et qui n’a pas de relations, perd.
En effet, celui qui est riche et qui a du temps prend des avocats et fait durer les procédures : ignorance. Là aussi il y a un vrai problème. Dernier problème que l’on soulève : le problème de l’arbitraire. Nos concitoyens aujourd'hui ont besoin qu’on leur explique les décisions administratives.
Nous nous battons contre cet arbitraire, en partant du principe qu’à partir du moment où vous avez une décision négative de l’administration, ça n’est pas « Circulez il n’y a rien n’à voir ». On doit vous expliquez pourquoi. Nous avons donc mis en place ce que nous appelons la « pédagogie du non ».
Vous pouvez très bien avoir une réponse négative de l’administration et la contester, à partir du moment où on vous explique par A+B les raisons pour lesquelles on vous la refuse. Je peux vous dire qu’à 90%, les personnes nous disent « Merci de nous l’avoir expliqué ».
Et j’en profite, puisque j’ai la parole, pour évoquer un sujet qui n’a pas été évoqué. Il y a deux sujets sur lesquels nous nous battons très fortement actuellement : tout d’abord le problème des tutelles et des curatelles. La personne qui est sous tutelle n’a pas accès au dossier de son tuteur, ne sait pas exactement ce que le tuteur fait de sa vie (matériel ou autre), et la famille n’a pas accès aux archives du tuteur. C’est une loi de 1968 que nous essayons de changer et le Garde des Sceaux a annoncé qu’il présenterait un nouveau projet de loi au Conseil d’Etat fin juin. Voilà un exemple.
Deuxième sujet sur lequel on se bat, et actuellement on est sur une grosse affaire au bout de laquelle nous espérons bien arriver : le secret médical. Il y a un grand nombre de personnes dans notre pays qui aujourd'hui subissent des erreurs médicales et se retrouvent dans des situations dramatiques. Elles demandent à avoir accès à leur dossier médical. Nous avons eu le cas d’une dame qui, il y a dix ans, fait un test VIH et on lui dit qu’elle a le Sida. Dix ans après elle a un accident et on lui annonce qu’elle n’a jamais eu le Sida. Pendant dix elle a vécu avec ça et depuis cinq ans elle se bat pour avoir accès à son dossier, pour découvrir qui a fait l’erreur. Il y a une opacité dans le monde médical qui fait que les dossiers ne sont pas transférés.
Nous avons un dossier actuellement auprès d’un tribunal administratif, où une administration hospitalière dit qu’elle a perdu le dossier. Je peux vous dire que nous ne laisserons pas passer ça et que nous partons du principe qu’à partir du moment où un dossier a disparu, le doute doit bénéficier à l’administré.
Marc-Olivier Baruch (historien, directeur d’études à l’EHESS, spécialiste de l’histoire politique de l’administration) :
Je vais devoir vous quitter. Je voulais juste vous faire une suggestion qui est programmable : en principe l’année prochaine la Présidence de la République changera de titulaire et, assez vraisemblablement, un certain nombre de ministères vont changer aussi.
Compte tenu de l’ensemble de vos pouvoirs, est-ce que vous pouvez imaginer que dans tous les ministères, au moment où il y aura un changement de ministre et où certains partiront, il y aurait quelqu’un pour vérifier qu’on ne détruise pas les archives ?
Parce que depuis qu’il y a des machines à détruire (donc depuis que l’électricité existe), une quantité d’archives impressionnante a été détruite dans les cabinets ministériels (j’ai été dans un cabinet ministériel, mais j’étais déjà parti quand on les a détruites, je ne suis donc pas complice !). Tout le monde sait qu’il y a des machines à détruire les archives. Est-ce que le Médiateur, quand il préparera son programme pour l’année prochaine, pourrait imaginer un type de test de temps en temps, aller vérifier… C’est un crime de détruire des archives, donc il y aura des gens en Cour d’Assises.
Paul Moreira :
Ce sont des archives administratives ?
Marc-Olivier Baruch :
Oui, des archives de cabinet. Mais qui sont des archives d’Etat, à ceci près que, comme on n’a pas changé la loi sur les archives, on continue à considérer dans ce pays les archives des hommes politiques comme des archives privées.
Les archives de M. Giscard d’Estaing, de M. Pompidou, de M. Mitterrand, sont gérées par des fondations privées. Donc il y a une personne privée qui dit « Oui, vous pouvez avoir accès à tel papier de la Présidence de la République »…
Paul Moreira :
C’est révoltant ça, non ?
Marc-Olivier Baruch :
Oui, c’est scandaleux ! Et tout le monde tolère ça. Le directeur des archives de par son pouvoir qu’il détient de la loi, pourrait très bien du jour au lendemain (puisque les cartons sont conservés aux Archives nationales) dire « Attention ! Ces documents n’appartiennent pas du tout à la Fondation Mitterrand, ce sont des archives publiques, de la Présidence de la République ». Je pense que le dit directeur des archives tiendrait jusqu’au mercredi d’après, c'est-à-dire jusqu’au prochain Conseil des ministres et il serait remplacé. C’est clair.
Jean-Pierre Mignard (conseiller du Premier secrétaire du PS, avocat) :
C’est exact. Cette question des archives est réellement importante car elle peut faire obstruction à la vérité en matière pénale.
Cette question des archives s’est posée pendant plusieurs semaines, alors que j’étais l’avocat de la ville de Paris dans l’affaire dite « des emplois fictifs » de la majorité précédente, notamment la question de la disparition d’un certain nombre de documents qui auraient pu justifier du statut ou non d’un certain nombre de membres de cabinet de l’ancien maire, a été au cœur des débats. Donc vous voyez, cette question n’est pas théorique, n’est pas virtuelle.
Vous [Christian Le Roux] avez raison sur le [fichier] STIC, j’avais d’ailleurs remarqué ce qu’avait fait le Médiateur et ça n’est pas si fréquent qu’un Médiateur de la République s’engage sur ce point. Sur la question du STIC, vous allez être amenés à donner un statut au STIC pour pouvoir le contrôler et vous allez sans doute progresser, mais vous allez de nouveau voir se recréer, à côté du STIC régularisé, des notes et des renseignements dont on va dire que ce sont des renseignements de fonctionnement, qui vont avoir le même effet. C’est ce que j’appelle « la vague qui passe et qui revient ».
[Virginie Roels] je vais vous répondre sur la question des villes. Vous avez raison et je pense qu’il y a deux façons de s’en sortir. Tout d’abord, il faut que la demande soit beaucoup plus pressante, mais il y a une autre chose qui peut être faite, il faut que dans toutes les administrations et mairies de France il y ait un fonctionnaire (territorial ou d’administration centrale) qui serait correspondant délégué à l’information des citoyens.
Je vois, par exemple, en matière d’informatique et liberté, ça n’est plus la Commission nationale (CNIL) qui peut contrôler par elle-même : on a créé des réseaux de correspondants dans les entreprises, qui sont là pour vérifier que les données ne soient pas traitées de manière contraire à la loi. C’est peut-être une surcharge de travail, c’est indéniable, ça veut dire que des milliers de fonctionnaires, dans les mairies ou dans les administrations, il y en aura un ou une qui sera correspondant(e) délégué(e) à l’information. Ca, c’est une chose possible.
Paul Moreira :
Est-ce qu’il serait possible de faire voter une loi comparable à celle qui existe en Suède ou aux Etats-Unis ou en Angleterre (depuis le 1er janvier 1995, un Freedom of Information Act, avec une étendue assez comparable à celle de la loi américaine, a été mise en place en Angleterre) ?
Est-ce imaginable en France ou bien, est-ce que génétiquement ça n’est pas possible ?
Jean-Pierre Mignard :
La loi d’accès aux documents administratifs avait cette fonction. Elle apparaît aujourd'hui faible dans son intensité, dans son efficacité. L’objectif était bon, mais dans le texte. La pratique s’est révélée très décevante. Mais pourquoi pas ?
Bien sûr qu’on peut voter un texte de cette nature ! Il faudra que ça soit demandé, que les majorités le votent et que les fonctionnaires disent qu’ils l’appliqueront. Il ne faut pas oublier les résistances ambitieuses corporatives, du genre « excès de travail », « donnez-nous plus de moyens », etc. Mais rien constitutionnellement ne l’empêche.
Ted Stanger :
Je parle sous le contrôle de Paul, parce que je pense que nous avez eu affaire plus récemment que moi à la loi FOI, mais je n’ai pas entendu parler de « vie privée » citée comme prétexte pour ne pas accorder un document. Par contre, une certaine protection, surtout dans le domaine international, bien sûr des espions, du secret défense, et je trouve aussi que les carrières politiques sont aussi parfois protégées, surtout dans les administrations. Ils ont un gros feutre qu’ils utilisent avant de rendre les documents.
Paul Moreira :
Oui, de plus en plus. C’est ce que montrait l’extrait que l’on a passé.
Ted Stanger :
J’ai des collègues qui ont reçu des documents où il y avait plus de noir que de blanc…
Paul Moreira :
C’est aussi un aspect de la transparence. Ce qui est exact c’est qu’aux Etats-Unis, on a ce qu’un jour on pourrait espérer en France, c'est-à-dire que la règle est la transmission et l’exception qui doit être motivée est le refus de transmission.
Aux Etats-Unis on vous refuse un document au nom d’une exception, c'est-à-dire par exemple la sûreté de l’Etat, vous le contestez, vous allez devant la justice à qui on transmet ce document et qui évalue en toute indépendance si les raisons évoquées par l’administration sont fondées ou pas.
Donc c’est la justice qui prend la décision et, là où Ted a raison, c’est que ça peut durer parfois six mois ou sept mois. Ca peut aussi être très rapide : nous avons eu parfois des FOIA avec des réponses en trois mois.
Enfin, il y a une séparation des pouvoirs entre l’exécutif, c'est-à-dire le gouvernement et les agences fédérales, et la justice qui elle décide si oui ou non le prétexte invoqué par l’agence fédérale pour refuser de transmettre un document est valable. C’est ça l’énorme différence.
Ted Stanger :
La loi FOI est également un outil pour les avocats aux Etats-Unis (avocats qui se comptent en millions aux Etats-Unis). C’est même plus utile pour eux que pour les journalistes.
Augustin Scalbert :
Y a-t-il d’autres questions dans la salle ?
Question du public :
J’ai bien aimé votre histoire des élus qui se rencontrent à deux, ça m’a rappelé la loi pour l’association ayant un but terroriste. Je l’ai trouvé assez proche de ce que nous nous utilisons par ailleurs.
Simplement je voulais revenir sur un point pas tellement abordé. L’administration, pour se protéger, a des critères de classification. Cela signifie que c’est au bon vouloir de tel ou tel fonctionnaire de décider, pour se protéger, qu’un document qui n’est pas classifié, va l’être pour des raisons qui sont en dehors même de la raison pour laquelle il sera classifié, comme vous le savez, à différents degrés.
C’est une culture de la protection qu’on a au sein même de l’administration, parce que même un fonctionnaire va se protéger d’un fonctionnaire au dessus de lui, etc. Par rapport à la relation entre la presse par exemple et le pouvoir politique : on sait très bien qu’on a l’Etat qu’on mérite et la presse qu’on mérite. Dans le sens où ça sert aussi le business de la presse d’avoir ce qu’on appelle les « fuites contrôlées ».
L’administration a la transparence qu’elle décide d’avoir à travers une presse qui est demandeuse de cette forme de transparence spécifique, qui est, par exemple : je vais passer au Monde un rapport dont je veux tester les effets, je vais donner une certaine version de ce rapport en montrant qu’il est encore pire que ce que l’opinion attend et je vais demander quinze mille au lieu de dix mille, etc.
Augustin Scalbert :
Ca rejoint l’un des objectifs de la campagne, qui est d’éviter que dans une démocratie les journalistes, et donc l’opinion, soient manipulés par le gouvernement ou les dirigeants.
Christian Le Roux (directeur de cabinet du Médiateur de la République Jean-Paul Delevoye) :
Je répondrai par un exemple : Jean-Paul Delevoye a mis en place une stratégie de « la classe et de la caresse ». C'est-à-dire que quand une administration a du mal à accepter de se mettre en conformité ou d’avancer sur un dossier, on va voir les parlementaires.
Nous avons un gros dossier, par exemple, sur ce qu’on appelle « les 24 euros » sur les aides au logement : tous les parlementaires, tous partis confondus, sont intervenus. Si ça ne va pas au niveau des parlementaires, on va au niveau des cabinets ministériels et si ça ne va pas au niveau des cabinets ministériels, on va voir la presse.
Je vais vous donnez un exemple. Nous avons dans notre pays une forteresse qui est Bercy. Cette forteresse, en matière d’amendes et de contraventions, utilisait des procédures illégales. Lorsque vous aviez une amende que vous ne payiez pas, le Trésor Public faisait sur votre compte un avis à tiers détenteur, c'est-à-dire que si vous aviez une amende de 50 euros et que vous aviez 5.000 euros sur votre compte, on vous bloquait les 5.000 euros. La Cour de cassation a déclaré que c’était illégal. Nous sommes allés voir Bercy et nous leur avons dit que leur procédure était illégale, la procédure légale étant l’opposition administrative, c'est-à-dire qu’on vous bloque de 50 euros votre compte quand vous avez une amende de 50 euros. Bercy nous a dit de nous occuper de nos affaires.
Le Médiateur de la République a donc invité un journaliste du journal Le Parisien, qui a passé quatre heures dans nos bureaux avec tous nos juristes. Nous lui avons ouvert tous nos dossiers et nous lui avons dit que, s’il trouvait que la cause était juste, il pouvait en faire ce qu’il voulait. Le lendemain matin, Le parisien titrait à la une « Procédures illégales du Trésor Public ». Coup de téléphone alors du directeur général qui nous dit « Vous n’avez pas osé ! » et si ! Gage d’indépendance : vous n’avez pas voulu répondre à des pratiques administratives illégales, nous avons osé. Le jour même, le Médiateur a envoyé à tous les TPG de France une lettre leur expliquant la pratique illégale et donc, qu’ils devaient se mettre dans les clous. Là aussi Bercy m’a appelé et m’a dit « Vous n’avez pas osé ! », et si, on a osé ! Et depuis tout est réglé.
Le bon usage de la presse, c’est à partir du moment où on a une cause, où on a des éléments solides et à partir du moment où on peut faire bouger les choses. Les fuites organisées, pour essayer de tester tel ou tel projet de loi, c’est de la manipulation.
Augustin Scalbert :
Nous allons devoir conclure ce débat. On peut peut-être rappeler en conclusion que le Médiateur de la République a un pouvoir de proposition de réforme. En 2005, il avait 28 réformes qui avaient été proposées par le Médiateur de la République qui ont été acceptées pour les différents ministères et par le gouvernement, pour dix qui ont été refusées.
Vous disiez que le Médiateur de la République se bat pour une certaine transparence, pour une simplification de l’administration, etc. Est-ce que vous pensez pouvoir lui proposer une réforme pour plus de transparence administrative ?
Christian Le Roux :
Pour tout vous dire, nous avons eu, pas plus tard que la semaine dernière, un conflit avec la CADA [Commission d’accès aux documents administratifs]. La CADA avait refusé de nous délivrer un document administratif. Nous avons fait une injonction à la CADA qui est obligée de suivre.
Pour nous c’est clair. Sur les 60.000 dossiers que nous traitons chaque année, il est clair que nous ressortons les difficultés du pays. Cela va de réformes très larges, par exemple la problématique des couples séparés ou divorcés. Est-ce qu’il est juste aujourd'hui, dans notre pays, que lorsqu’un couple a la garde alternée, il n’y ait qu’un seul des deux parents qui ait la totalité des allocations familiales ? C’est un débat qui s’est posé.
Autre problème qui s’est posé : est-il normal qu’un seul des deux parents puisse avoir un suivi scolaire de son enfant ? Depuis deux ans maintenant, les deux parents peuvent voter, homme et femme, dans les conseils d’école et être représentés dans les conseils d’école. Ce sont des exemples tout simples.
Là, actuellement, nous nous battons sur trois gros sujets : le surendettement et on va s’attaquer au lobby des banques ; les recours subrogatoires des tribunaux de sécurité sociale et on va s’attaquer au lobby de l’assurance ; et puis le sujet qui pour nous est essentiel, puisque c’est 800.000 personnes aujourd'hui et deux millions de personnes dans les dix ans qui viennent, avec la maladie d’Alzheimer, c’est le problème des tutelles, entre autres. Donc nous avons la volonté d’utiliser les réformes.
Augustin Scalbert :
Le Médiateur de la République peut s’autosaisir sur tout sujet. Vous qui êtes son directeur de cabinet, est-ce que vous pensez qu’il pourrait s’autosaisir d’une réforme sur l’opacité administrative française ? Une réforme de la loi de 1978, plus de pouvoir pour la CADA, etc.
Paul Moreira :
La CADA, il faut le préciser, n’a aucun pouvoir. Elle n’a qu’un pouvoir consultatif. Elle émet un avis et l’administration fait ce qu’elle veut, c'est-à-dire que dans la moitié des cas elle ne fait rien du tout et parfois elle ne répond même pas au courrier de la CADA.
C’est vrai qu’en France il manque une clarification des règles qui permettent au citoyen de devenir en soi un contre-pouvoir et pas uniquement en passant par un Médiateur…
Christian Le Roux :
Le rôle du Médiateur, c’est quelque part d’être ce contre-pouvoir. A partir du moment où on s’interroge si on ne va pas donner au Médiateur le pouvoir de saisir le Conseil Supérieur de la Magistrature sur les disfonctionnements de la justice.
A partir du moment où on réfléchit à la mise en place du contrôleur général des prisons et qu’on donnerait ce rôle au Médiateur de la République, sachant qu’il y a actuellement un délégué du Médiateur dans une dizaine de prisons (expérience bientôt étendue à 35 prisons). Nous avons lancé cette semaine, avec Robert Badinter, les Etats Généraux de la commission pénitentiaire.
Nous, notre rôle aujourd'hui est d’essayer d’être l’autorité morale indépendante, au moment où nos institutions politiques, parlementaires, justice, sans parler de l’exécutif, sont toutes en déliquescence. On essaie d’être quelque part une sorte d’observatoire de la société et de permettre à un citoyen quelque part de se dire « Tiens ! Il y a un type qui peut nous aider ».
Augustin Scalbert :
Il est clair que plus de transparence administrative pourrait permettre de renouer ce lien, qui est aujourd'hui complètement distendu, entre les citoyens, le pouvoir politique et l’administration. Vous l’avez d’ailleurs écrit vous-même dans votre rapport. Est-ce que, dans ces conditions, on ne pourrait pas imaginer que le Médiateur s’autosaisisse d’une loi de ce type-là, d’une réforme de la loi de 1978 ?
Christian Le Roux :
Avant même de venir ce soir, nous étions déjà en réflexion sur nos liens avec la CADA et sur une éventuelle extension des pouvoirs du Médiateur dans ce domaine précis.
La réponse est oui.
Retransciption de la projection-débat du jeudi 18 mai 2006, amphithéâtre Jean-Moulin (locaux de Sciences-Po).
Retranscription par Sophie Delporte
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